時論廣場》新政局中 三個不能忽略的憲法問題(李念祖)

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總統大選後,產生了臺灣民主政治上從未出現過的政治景象:選出的新總統只獲得了相對多數的選票,不像前兩位總統都曾得過半數的選民支持;立法院中則沒有任何一個政黨獲得過半數的席位,國會中沒有明顯的多數黨。在我國起始就是半總統制的憲法(也就是總統與行政院院長間存在制衡關係的體制)之下,接下來應該如何運作,很值得推敲。

當總統是以絕對多數當選,立法院中有掌握過半數議席的政黨,黨籍又與總統相同時,憲政運作容易形成以總統爲重心的形勢;過去馬、蔡兩位總統的情形就都是如此。當總統沒有絕對多數,立法院中有掌握過半數的政黨,但與總統不是同一政黨時,如果政治重心不移向立法院,就會形成少數政府動彈不得的政治僵局。這就是陳總統在位期間的寫照,也是服膺多數的民主政治原理。

本次選舉形成的政治形勢,則是立法與行政部門都不存在某一政黨具有代表多數民意的正當性,唯一合乎多數民主政治運作的邏輯,就是在立法院中嘗試形成穩定的政治多數;設不如此,就必然只會政治空轉,使得民主徒託空言。此中一個關鍵,在於行政院院長的角色功能。

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我國憲法是建立民主共和國的多數決民主憲法,同時也要實現多數與少數間的共和政治。依照憲法的明文規定,行政院向立法院負責依法行政。增修條文已將憲法原文規定的覆議程序中維持立法原決議的人數,從出席立委的2/3改爲立委總額的1/2,維持原議時行政院院長必須接受,負責執行該法律。意思就是,並非民選的行政院所應負責的對象就是國會多數,不是總統;這自然構成院長與總統間的制衡關係。而憲法規定行政院院長由總統任命的意思,則是給予總統更大的裁量空間,挑選負責執行國會立法的行政院院長,這同時也就構成行政院與立法院之間的制衡關係。民主政治中存在制衡,目的是在促成共和國中理性的問政程序。

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新的政局中,乃有三個不能忽略的憲法問題。

第一,新的總統已經選出,在立法部門與行政部門均不存在代表多數的政黨時,已經跛腳的現任總統不接受行政院院長率領內閣辭職,具有憲法正當性嗎?大法官明白解釋,立法院改選時行政院總辭是義務性辭職,總統改選時則僅是禮貌性辭職。總統連任而立法院改選後的多數與總統同黨時,只向總統爲禮貌性辭職還有可說;現在新的立委即將就任,政治形態已經改觀,行政院總辭既然是憲法上的義務性辭職,難道不必向立法院辭職?總統的禮貌性慰留怎能解除行政院向屆期不連續的立法院辭職的義務?

第二,總統任命行政院院長的目的是使之率領行政院向立法院負責依法行政,在立法院的多數因爲政黨分佈席次而暫未形成之際,該不該由總統與立法院各政黨進行政治諮商,甚至提出心目中的擬議人選,瞭解立法院的動向,以便任命一位日後可以向立法院形成的多數政黨聯盟負責執行由其通過的法律?法國憲法沒有明文,但總統每於任命總理時徵詢國會是否同意的意向,能不能成爲我國憲政運作的參考呢?

第三,立法院的正副院長,就是立法院議長的人選,他們不該脫離所屬政黨黨團運作而中立執行議長的職務嗎?現在立法院三大政黨競相推薦自己的黨籍立委出任院長(以及副院長),知不知道他們當選議長之後應該脫離黨團運作,以致會減少同黨黨團成員的人數呢?難道是立法院的各政黨一致同意立法院院長不必中立主持議事嗎?不中立主持議事而偏袒所屬政黨的院長,符合憲法上正當民主立法程序的要求嗎?沒有議事符合正當民主立法程序的立法院,臺灣實施的會是符合民主共和國起碼標準的民主政治嗎?

忙着在政治新局中進行政治攻防的各個政黨領袖們,是不是先試着思考這三個憲法問題,展開理性對話,爲臺灣的民主政治保留一些最起碼的民主正當性呢?

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